上海发布城市非核心功能疏解研究报告(附清单)

表1：上海需强化的核心功能清单

表2：上海功能疏解清单

来源：招商引资内参

根据《上海市城市总体规划2016-2040》的要求，上海市未来奖会逐步疏解城市非核心功能，实现“研发在上海、生产在外面”的目标。这对承接上海产业转移绝对是一个重磅利好。近日上海市人民政府发展研究中心课题组发布了《上海城市非核心功能疏解研究》，对该问题进行了详细阐述。

作为全国的经济中心城市和全球经济发展关键节点，上海吸引着国内及国际上各种资源要素快速集聚，城市功能不断完善。然而，城市面临的人口、资源、环境等各方面的压力也越来越大。在城市资源环境底线约束趋紧的背景下，上海亟需通过“梳理城市功能体系、及时疏解影响城市发展提升的功能”来寻找新的发展空间，强化决定上海建设“全球城市”的核心功能，为之提供更高效的资源环境要素支撑。

本报告在对具有较强国际影响力的大都市城市功能发展变化研究的基础上，对上海城市功能进行梳理，把之分为“核心功能、非核心功能和基础服务功能”三种类型，提出了上海应疏解的城市功能的四个重点领域。并对功能疏解的发展路径进行深入研究，最后对功能疏解的策略、时序安排和保障机制进行了探索。

一、全球城市的功能发展经验借鉴

全球城市是世界城市网络中处于基本节点的城市，其基本特质表现在与其他城市广泛而密集的相互作用上，是全球经济系统的中枢或组织节点，是全球经济活动协调过程的节点。目前，世界公认的全球城市有伦敦、纽约、巴黎、东京、香港、新加坡等，都是全球资源要素大规模流动及配置的基本节点城市。

伦敦通过“建立卫星城、政府部分外迁、指标监督”等措施促进功能疏解；纽约采取了“产业转移带动人口转移、快速交通建设、制定住宅政策、公共资源分配向郊区倾斜”等功能疏解的方法；东京实施“多中心发展策略、快速交通建设、政策措施带动产业转移”等发展策略促进城市功能外迁；国内的北京提出“非首都功能”的疏解，首先确定四类重点疏解的功能，包括一般性产业特别是高耗能产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部。采取市场手段与行政手段相结合的方法，促进这些功能向郊区及京津冀地区搬迁转移。

可见，全球城市通过自身功能的不断调整与转变，促进城市功能体系和空间布局的优化，推动城市向更高能级发展。

二、上海城市核心功能与非核心功能的内涵

（一）上海城市功能分类

从经济基础理论来看，一个城市的全部经济活动包括基本部分和非基本部分，基本部分是指城市经济活动为外地服务的部分，是从城市以外为城市创造收入的部分，是城市得以生存和发展的主要动力；而非基本部分指为城市本身服务的活动：一种是为了满足本市基本部分的生产派生出来的需要，一种是为了满足本市居民生活所派生出来的需要。

基于城市功能的相关理论，把上海城市功能分为“城市核心功能”、“城市非核心功能”和“城市基础服务功能”三种类型。

（二）三种城市功能的内涵

1、上海城市核心功能

根据上海市的发展特征和发展目标，把支撑上海建设全球城市、决定上海建设“经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科创中心和国际文化大都市”的主导功能称为上海的城市核心功能。上海要重点加强六类核心功能的发展：贸易、金融、航运、文化创意、科技创新和高端制造。各类功能需要加强的重点领域分别是：（1）离岸贸易、转口贸易、跨境电子商务、服务贸易等贸易功能；（2）人民币产品市场、国际化资本市场、科技金融、文化金融等金融功能；（3）航运金融、航运融资租赁、航运咨询、邮轮经济等航运服务功能；（4）文化传媒、创意设计、网络信息服务、会展与咨询策划等文化创意功能；（5）以高校、科研机构、企业等为主体的科技创新功能；（6）航空航天、汽车等交通运输设备制造、生物医药制造、计算机与电子信息制造等高端制造功能。

2、上海城市非核心功能

上海城市非核心功能是指城市功能中基本部分中的除去城市核心功能的部分，以及城市功能非基本部分中服务于本市基本部分生产需要的功能。主要是对上海建设全球城市发展目标不起决定性作用的功能，即除了六大核心功能以外的城市经济功能，包括：农林牧渔功能，一般制造功能，建筑功能，交通运输、仓储和邮政功能，一般性批发和零售功能，房地产功能，租赁和一般性商业服务功能，部分技术服务功能和其他经济功能。

3、城市基础服务功能

本研究所讲的“城市基础服务功能”是指城市地理学中城市功能的非基本部分中“为了满足本市居民生活所派生出来的需要”的功能，包括服务常住人口的居住、文化、体育、教育、卫生医疗、商业等功能。

三、上海城市功能疏解的重点领域

（一）对上海城市功能疏解的基本认识

1、疏解的意思并不是丢掉，包含“淘汰”、“搬迁转移”、“协同发展”等多重概念，比如：对于上海市产业负面清单中禁止发展的功能是需要淘汰的；对于不适合在中心城区发展功能，需要转移到外围地区；对于不适合在上海市内发展的功能，周边城市又需要这类功能，是需要与周边城市协同发展的。

2、并非所有非核心功能都是要疏解的，部分支撑核心功能发展的非核心功能也需要加强，如相关专业服务业。

3、并非所有核心功能都是要强化的，部分核心功能的非核心环节在未来也是需要疏解或弱化的，如航运功能中的物流运输部分。

4、功能的疏解一般不涉及城市基础服务功能，但如果这类功能的服务范围远远超出上海市域，多为城市以外地区服务，则需考虑限制增长或疏解，如部分以外地居民为主要服务对象的医院。

（二）上海城市功能疏解的重点领域

1、产业链角度——产业升级滞后的高耗能高污染高耗水的一般性制造业。主要是指《上海产业结构调整负面清单2016》中涉及的电力、化工、电子、钢铁、有色、建材、医药、机械、轻工、纺织、印刷、船舶、电信等15个行业，共488项内容。

2、价值链角度——功能环节对城市发展目标不起主导或决定性作用、可与核心功能分离的，即核心功能里的非核心环节。包括贸易功能中的区域性批发市场；航运功能中的航空运输、港口物流运输等环节；金融功能中的后台服务环节（银行卡中心、研发中心、数据中心、呼叫中心等为金融机构前台提供服务和支撑的后台服务功能）。

3、空间布局角度——目前在主城区布局，根据产业发展规律，可从主城区退出的功能。包括分布在主城区的部分一般性制造业功能；部分专业技术服务功能（一般性测绘服务、技术检测、环境监测等）；部分科技创新功能；部分总部经济功能。

4、服务范围角度——服务范围远远超出上海市域的，服务对象多是上海以外地区的人口的部分公共服务功能。包括部分主要服务于外地患者的医院。

四、上海城市功能疏解的路径研究

（一）功能疏解的原则

区域一体化与城乡一体化相结合原则、弹性疏解与适度集聚相结合原则、功能疏解与产业和人口疏解相结合原则、分步实施与统筹推进原则、市场手段为主与行政手段为辅原则。

（二）功能疏解的空间范围

上海城市功能疏解的空间范围分为四个层次：（1）上海的郊区新城、新市镇；（2）上海大都市圈中上海以外的地区（6个城市：苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山）；（3）长三角城市群其他区域（上海大都市圈以外的其他长三角区域）；（4）长三角城市群以外地区。

（三）功能疏解的空间发展路径

1、高耗能高污染高耗水的一般性制造业疏解

主要是指《上海产业结构调整负面清单2016》中涉及的电力、化工、电子、钢铁、有色、建材、医药、机械、轻工、纺织、印刷、船舶、电信等15个行业，共488项内容。以淘汰的方式疏解高耗能高污染高耗水的一般性制造业，禁止其继续生产。该类产业可以在长三角城市群的其他区域、长三角城市群以外地区甚至一带一路上非洲等地区寻找空间发展机遇。

2、核心功能中的非核心环节疏解

主要包括贸易功能中的区域性批发市场、航运功能中的航空运输、港口物流运输等环节、金融功能中的后台服务环节。对于区域性批发市场，应促进业态升级和经营方式转型或是搬迁转移。对于航空运输、港口物流运输等环节，在上海周边地区寻找分担上海航空运输压力的地方建立上海第三机场；对港口物流功能不再增加投入，远期逐步将相关功能转移到宁波、舟山等地；部分区域性仓储物流基地逐步外迁。对于金融后台服务环节，未来逐步推动上海陆家嘴金融贸易区、徐汇滨江金融集聚区等区域的金融前台、后台功能分离，选定特定区域形成规模不等的产业集群或专业化金融后台产业集聚区。

3、空间布局上可从主城区退出的功能疏解

部分一般性制造业功能：随着上海城区的范围由“中心城区”扩展到了“主城区”范围，外环线周边地区成为上海城市发展的新空间，此区域内的工业用地也面临着转型与退出，主要有闵行的闵北工业区、徐泾工业区、吴泾工业区、莘庄工业区和浦东金桥出口加工区（外环线外）的西部区域。待疏解的功能主要有化工、钢铁与船舶制造、机械与零部件制造、装备制造、机电制造、医药制造等。主要疏解途径：搬迁转移，转型升级，产能升级。

部分专业技术服务功能：一般性测绘服务、技术检测、环境监测等。主要疏解途径：以目标导向来促进专业技术服务功能的疏解，选择具有相关产业基础、形成一定规模集聚的地区承接主城区的相关功能。如在嘉定、松江等地区建立专业的汽车检测基地，在金山或临港地区建立高端装备检测基地，在奉贤形成网络科技集群等。

部分科技创新功能：以目标导向来促进科技创新功能的疏解，利用制造业优势，鼓励与制造业相关的科技创新功能，主要包括嘉定、宝山、金山、临港等，郊区新城地区重点承接自然科学研究与试验、工程和技术等功能。

部分总部经济功能：一方面，促进主城区生产性企业总部的生产功能和金融总部的后台服务功能向青浦、松江、金山等郊区的总部经济园区转移，实施“控制决策部门与生产基地、后台服务基地分离”的发展模式。另一方面，吸引国内外中小企业总部入驻郊区总部园区，成为国际中小企业进入中国、国内中小企业迈向国际的桥头堡。

4、服务范围和对象远远超出上海市域的部分公共服务功能疏解

本次需要疏解的公共服务功能主要是位于主城区的服务对象中外地病人比重较大的医疗服务功能。对于个别有搬迁计划的医院，促进其向郊区有序搬迁；对于其他有大量外地病人就医的优质医疗资源，采取“增量疏解”的方式，在郊区新城中心建立分院，规定在主城区内必须凭上海市医保卡就医，促进省外病人向郊区医院转移。

五、发展策略、时序与保障机制

（一）功能疏解发展策略

加快实施“网络化、多中心”空间发展策略；通过功能转移带动就业岗位和居住人口转移，促进郊区产城融合；完善建设快速交通，扩大人口分布和职业通勤范围；制定合理住宅政策引导人口郊区化；公共服务资源分配向郊区倾斜。

（二）发展时序

近期（2016-2020）：以《上海产业结构调整负面清单》（2016）为指导，加快疏解不符合上海市产业发展要求的高耗能、高污染、高耗水的一般性制造功能。对于主要服务于上海以外人口的中心城内公共医疗设施，严格控制其规模，如有扩张需求，在郊区为其寻找空间

中期（2021-2025）：弱化核心功能的非核心环节，逐步将其转移到中心城以外地区（包括郊区和周边城市）。对科技创新功能、技术服务功能、总部经济功能进行选择性地向郊区疏解。

远期（2026-2030）：完成非核心功能的弹性有机疏解，形成完善的城市功能体系和多中心的功能空间布局体系。

（三）保障机制建议

1、制定上海城市功能疏解的总体规划和实施计划。编制《上海城市功能疏解总体规划》，对功能疏解进行整体深入研究，制定各项功能疏解的发展规划，建立详细的功能疏解清单，并做出实施计划安排。

2、成立专门的组织机构推进功能疏解工作。以市政府牵头，成立上海城市功能疏解领导小组。负责组织编制并审定功能疏解的总体规划，研究制定有关方针政策，协调各管理部门的关系，解决全市功能疏解工作中的重大问题。

3、建立完善的区域协同发展机制。推进长三角区域尤其是上海大都市圈内各城市在产业分工与合作、要素流通、设施共建、服务共享等方面的协同发展。共同研究解决上海与周边区域在发展中的重大问题，推动上海功能疏解与周边城市功能协同发展的顺利进行。

4、制定差异化的郊区规划和土地政策。如在规划编制方面，将控规简易调整权限部分下放给郊区，有条件提高郊区建设用地的容积率等；在土地供应方面，严格控制主城区内房地产开发项目，将建设用地指标向郊区倾斜，提高郊区土地出让金分成比例。

5、建立“主城区—郊区”的税收共享机制。在主城区企业疏解到郊区后，使原区仍能享有一定的税收收益，提高原区加快功能疏解的主动性和积极性。